일본에서 언론사 이외에 디지털 뉴스를 이용자에게 제공하는 곳은 한국과 마찬가지로 포털사이트가 있다.^[1] Z 홀딩스 산하의 ^[2] 야후재팬, 라인과 같은 포털사업자와 검색시장 점유율 80%에 달하는 구글이 대표적이다.

이들 디지털 플랫폼 사업자는 일반적으로 언론사 기사를 일반 이용자에게 무료로 전달하고, 디지털 광고를 게재하여 수입을 얻는다. 원칙적으로 취재를 하지 않고, 기사도 쓰지 않지만 신문사와 체결한 '기사 전달 계약'(일본 시장의 용어)에 근거해 자사의 포맷에 맞게 기사를 표시하여 제공한다.

1만 명이 클릭해도 스타벅스 드립커피 못 산다

그런데 일본에서도 언론사에 지불하는 대가와 그 산정 방법은 주요 디지털 플랫폼 사업자에 유리하다는 지적이 계속 나오고 있다. 일본의 연구자들에 따르면, 야후재팬의 지불액은 기사 페이지뷰(PV)당 0.025엔(지역신문)~0.2엔을 조금 넘는 정도다. 이 금액은 개인 블로거의 광고 수입에 비해서도 지나치게 낮다는 불만이 나온다.^[3]

마사코 와쿠이(和久井 理子) 교토대 대학원 법학연구과 교수는 '디지털 플랫폼과 언론 - 기사 전달 거래 계약의 적정성 확보' 소논문에서 일본 언론사와 포털 간 거래 계약을 진단했다. 현재 일본 주요 포털사이트는 ① 신문사 등에 지불하는 비용과 산정 방법의 불공정성 ② 트래픽 유도 미흡 ③ 이에 관련된 투명한 정보 제공 부족 등으로 비판받고 있다.

특히 지불액 산정시 언론사 기사를 이용해서 포털이 얻는 수입 가운데 어느 정도의 배분 비율로 할지는 쟁점이다. 디지털 플랫폼 사업자의 뉴스 서비스 안팎에서 벌어들이거나 그럴 것으로 예상되는 수익은 다양하다.

① 기사 뷰 페이지에 게재하는 광고 매출

② 기사 열람이 포털 내 다른 페이지와 채널 열람을 유발하고, 해당 페이지 등에 게재하는 광고 매출

③ 기사 이용자가 DPF의 다른 서비스(검색, 결제 서비스 등)를 이용하는 경우 발생하는 수입

④ 기사 열람 과정에서 DPF가 수집하는 개인 데이터의 활용으로 얻을 수 있는 수입 또는 이익

⑤ 유력 언론사의 기사를 게재함으로써 DPF 브랜드의 신뢰 개선 등 유무형의 부가가치 발생

공정성을 의심받는 지불액 산정 방법

하지만 주요 포털사이트는 현재 기사 뷰 페이지에서 얻는 광고 수입의 일부 정도만 언론사에 지불하는데 그친다(①). 일본 미디어 전문가들은 야후재팬이 톱 뉴스가 나열되는 기사 제목 리스트 페이지와 이것을 클릭한 후에 표시되는 페이지에서 얻는 광고 수익은 언론사 지불액 산정 기초에 포함하지 않는 것으로 보고 있다.

②~⑤를 전혀 감안하지 않는 것도 문제이지만 기사로 발생하는 직접적인 광고 수입(①)도 일부만 산정하고 있다면 대가 산정 방법의 공정성에 의문을 가질 수밖에 없는 것이다.

야후재팬의 지불 수준 및 계산 방법은 디지털 뉴스 소비가 일반적인 흐름이 되기 전에 정해진 것이다. 당시 포털사이트의 디지털 서비스는 폭넓게 설계되지 않았다. 그러나 과거에는 예상하지 않았던 조건에서 기사를 이용 또는 활용하는 것으로 매출이 발생한다면 이것을 계약 조항에 반영시키는 것이 합당하다.

실제 일본 신문업계는 야후재팬에 지불 금액 산정 재검토를 요청했지만 거절당한 일이 있는 것으로 알려졌다. 사실상 포털이 언론의 기사 제공 대가 지급 체계를 일방적으로 결정하는 셈이다. 한국 주요 언론사와 한국신문협회 등도 포털의 전재료 산정 재검토를 제기했지만^[4] 사실상 무산된 바 있다.^[5]

도움 안 되는데 트래픽 보탠다는 플랫폼 논리

디지털 플랫폼 사업자는 기본적으로 많은 투자를 한 자사의 뉴스 서비스를 통해 언론사 웹 사이트의 조회수에 기여한다는 논리를 펼친다. 야후재팬은 기사 뷰 페이지에 총 5건의 기사 제목을 '관련 기사' 영역을 제공하는데 이 기사를 클릭하면 신문사 웹 사이트로 넘어가 트래픽을 발생시킨다고 주장한다.

그러나 야후재팬 뉴스 서비스는 기사 전체를 (인링크로) 제공하고 있어 신문사 웹 사이트로 이용자를 끌어들일 요인은 없다고 보는 게 상식적이다. 또 관련 기사 표시는 기사 뷰 페이지 하단이고 크기도 작다.

야후재팬이 자신의 서비스를 기사 제공자의 사이트보다 우대하는 증거로 비쳐지는 대목이다. 실제 관련 기사를 통한 트래픽 유입도 낮기 때문에 지불액이 정당하고 볼 수 없다는 것이다. 더욱이 이러한 옵션들이 지독하게 낮은 전재료를 보완하는 것으로 충분한지는 별도의 분석이 필요하다.

투명한 정보 제공 않는 것은 매체 간 차별 의도

더 큰 문제는 일본 디지털 플랫폼 사업자가 언론사에 ① 기사의 활용·수익에 관한 정보 ②다른 신문사 등에 비해 차별적으로 취급되지 않는가를 확인할 수 있는 정보 등을 충분히 제공하지 않는데 있다. 예를 들면 페이지뷰(PV), 지불액에 큰 영향을 미치는 노출 순서(랭킹) 등 노출 방식에 관련된 내용을 밝히지 않고 있다.

현재 EU 저작권 지침은 '투명성 의무'(제19조)를 적시했다. 프랑스 경쟁위원회의 구글 관련 확약 결정(22-D-13)에는 구글의 수익, 노출수 등의 정보 제공을 의무화 했다. 이러한 추세를 고려하면 언론사와 주요 디지털 플랫폼 사업자 사이의 거래에서 투명한 정보 제공을 보장하지 않는 것은 어떤 기형적인 역학 관계가 작동하는 것으로 의심할 수밖에 없다.^[6]

기사 이용 상황에 대한 투명성이 결여되면 첫째, 이용과 관련된 수익 정보를 제대로 확인할 수단이 없는 것이나 다름없고, 계약 규정에 따른 지불이 제대로 이뤄지는지 확인이 불가능하다.

둘째, 기사 노출 방법이 구체적이고 상세하게 정해져 있지 않으면 산정액이 적게 나오더라도 구체적으로 항변할 방법이 없다. 또 디지털 플랫폼 사업자가 자신의 이익에 맞지 않는 행동을 하는 언론사에 보복하거나 불이익을 주는 수단이 될 수도 있다.

포털이 특정 매체 부당하게 대우하는 것은 안 된다

또 실제로는 그렇게 하지 않더라도 그럴 가능성이 있는 것만으로도 언론사의 교섭력은 떨어진다. 무엇보다 언론사는 다른 매체와 디지털 플랫폼 사업자 간 거래 내용을 확인할 수 있어야 한다. 이를 통해 매체 간 부당한 차별이 없음을 알 수 있어야 한다.

물론 이를 포털의 의무로 이행하려면 협의할 부분이 있다. 그러나 언론의 보도 행위는 공적 역할을 하는 만큼 구체적이고 정당한 사유가 없는 한, 디지털 플랫폼 사업자가 특정 신문사를 불리하게 취급하는 것을 금지해야 한다.

이런 금지 규정이 실효성을 띠려면 거래 계약 과정에서 공적 기관 또는 중재 기관 등의 공개와 검증이 필수적이다. 최근 영국 경쟁시장국(CMA, Competition and Market Authority) 및 오프콤(Offcom)이 공개한 '행동 강령이 플랫폼과 콘텐츠 제공자에게 어떻게 적용될 수 있는지에 대한 디지털문화미디어스포츠과(DCMS)의 조언'에는 퍼블리셔 사이의 차별 금지를 담았다.

프랑스 경쟁위원회의 확약 결정에도 콘텐츠 제공자 간에 차별을 금함과 동시에 확약 준수 여부를 감시하는 '감시 수탁자'에게 광범위한 정보 제공 의무 부과를 포함했다. (일본에서는) 언론사 단체 또는 언론사들의 공동 협상 또는 저작권의 집합적 관리가 디지털 플랫폼 사업자의 자의적 차별을 차단하는 데 효과적일 것으로 보는 의견도 있다.

죄수의 딜레마 이용하는 포털의 협상 테이블

셋째, 언론사와 포털 사이에 거래는 양자 간에 원만한 계약으로 해결하는 것이 바람직하다. 하지만 개별 신문사는 주요 디지털 플랫폼 사업자와 거래상 지위에서 격차가 있는 만큼 쉬운 타결을 예상하기는 어렵다.

특히 구글, 야후재팬 등 대형 포털사는 기존 언론사를 대체할 매체가 풍부하게 존재하므로 큰 양보를 기대하는 것은 비현실적이다. 반면 글로벌 시장이 아니라 자국 시장에 매여 있는 대다수 신문사는 포털이 디지털 뉴스 시장에서 차지하는 영향력 때문에 '을'이 될 수밖에 없다. 결국 브랜드 경쟁력이 떨어지는 언론사는 주요 포털이 일방적으로 설정하는 불리한 거래조건에 끌려다니는 환경에 갇힌다.

다음은 한국에서도 주목받은 신문사들의 공동 협상 즉 단체교섭이다. 협상력을 배가한다는 점에서 의미는 있다. 디지털 플랫폼 사업자의 핵심 비즈니스인 광고는 계속 업데이트되는 최신 콘텐츠 제공이 필요하다. 언론사 기사는 전체적으로 보면 여전히 중요한 비중을 갖는다. 따라서 언론사들이 함께 협상하면 역학관계가 바뀔 수 있다. 행정·입법기관의 개입이 최소화 되며 언론보도의 자유, 독립성 관점에서 유리하다.

그러나 한계도 뚜렷하다. 일단 공동 협상에 나서는 참여 언론사가 많아야 한다. 그렇지 않다면 협상력을 발휘하기는 어렵다. 주요 포털은 플랫폼 서비스의 경쟁력을 높이 수 있는 콘텐츠 제공자를 끊임없이 찾기 때문이다. 또 언론사 별로 제공하는 콘텐츠의 종류와 내용, 비즈니스 모델, 포털과의 내밀한 관계성 등이 다르므로 매체 간 공동 협상 자체가 어려울 가능성이 높다.^[7]

언론사 공동 대응 모색이 현실적이지만...

언론사는 대포털 공동 협상을 지렛대로 삼을 수 있다. 다만 (특히 일본에서는) 언론사 간 협력 행위의 내용, 참여 신문사의 시장 지위 등에 따라 다르지만 공동 협상에 따른 독점금지법 저촉 소지도 있다. 독점금지법 적용에서 이를 제외하는 법 개정을 먼저 추진해야 한다.

호주는 단체교섭을 인정하는 경쟁법 개정(Bargaining Code)을 했다.^[8] 호주 경쟁소비자위원회는 소규모 신문사 대상으로 적용 제외를 결정한 바 있다. 독일은 경쟁제한금지법에서 신문사의 일정한 공동 협상에 경쟁법 적용을 제외했다(30조 2b).미국·캐나다도 적용 제외와 관련 입법 움직임이 있다.^[9] 프랑스는 상당 규모의 신문사들이 가입한 단체가 작년부터 구글과와 협상을 벌여 올해 3월 이정표를 맺었다.^[10]

일본은 관련 내용을 입법하기 전이지만 올 6월 공개된 '2021년 공정거래위원회 상담사례집'에 제시된 개념에 따라 허용 전망도 나온다. 공정위는 계약 상황 확인을 위한 정보제공 요청을 공동으로 실시하는 것(공개 여부는 개별사 판단에 따름), 계약 모형을 공동으로 책정하는 것(단 대가 등의 구체적 내용은 파고들지 않고 계약 반영 여부는 개별사 판단에 따름) 등은 독점금지법상 문제가 없다는 입장이다.

별도의 '저작권법 계약'이 필요하다

EU 저작권 지침으로 주요 포털사는 신문사에 공정한 대가를 지불하고 그 기초가 되는 정보를 공개할 의무를 지게 됐다. 프랑스 경쟁위원회는 이런 의무 위반을 경쟁법 위반으로 간주했다.^[11] 언론사와 디지털 플랫폼 사이에 갈등은 저작권법으로 푸는 문이 열린 셈이다.

그런데 저작권법은 창작 활동의 촉진이 가장 중요한 목표다. 저작권자가 독점적으로 저작물을 이용할 수 있는 권리를 디지털 플랫폼 사업자에 부여(저작물의 배타적 사용권)하는 것만으로 교섭·계약이 완성되는 것은 아니다. 불가피한 거래 상대방이 일방적으로 불리한 조건을 부과하는 문제를 차단하지 못하기 때문이다.

현재 일본 저작권법은 계약 관계를 규율하는 규정(저작권 계약법)이 사실상 없다. 또 일반적으로 적용되는 저작권법을 개정해, 저작권자의 권리와 교섭력을 강화하는 것은 회의론이 더 큰 편이다.^[12] 별도의 저작권 계약법이 요청되는 상황인 것이다.^[13]

이런 흐름에서 부상하는 것은 저작권 집중관리제도(ECL)^[14]이다. 이 제도는 권리자의 발견, 교섭·계약 등의 비용과 준수 상황 감시 등을 포함한 일련의 거래 비용을 줄이는 장점이 있다. 또 저작권 관리를 하기 어려워 개별적으로는 교섭력을 갖기 어려운 중소 매체사의 지위를 강화할 수 있다.^[15]

많은 언론사가 저작권 신탁단체에 참여하면

독일은 저작권 집중 관리 단체 코린트 미디어(Corint Media)가 디지털 플랫폼 사업자와 교섭, 중재신청 등을 맡고 있다. 코린트 미디어는 7월 언론사 콘텐츠 남용으로 구글을 독일 특허청(DPMA) 중재 위원회에 소송을 제기했다.

일본은 현재 신문사 기사의 일부에 대해^[16] 기업·단체 내부에서 한정적으로 이용하는 것은 부분적으로나마 집중 관리를 시행하고 있다. 그런데 일본에서는 아직 신문사의 저작권 신탁 의무화 관련 법제는 없다. 만약 유력한 신문사들이 공동으로 일정 기관에 저작권 관리를 배타적으로 맡긴다면 독점금지법 위반 여지가 있다.

이러한 법제의 개선이 이뤄진다면 언론사와 포털 사이에 갈등을 해결하는 방법은 될 수 있다. 디지털 플랫폼 사업자에 이를 적용하려면 주체는 누가 할지 그리고 얼마나 많은 신문사가 저작권 관리 위탁에 나설지 등은 쟁점이 될 것이다.

기사는 무료라는 인식 광범위하게 퍼뜨려

또 다른 시정 방법으로는 독점금지법상 우월적 지위 남용이 있다. 주요 디지털 플랫폼 사업자가 언론사에 불리한 거래조건을 일방적으로 부과하는 행위는 독점금지법 제2조 9항 5호 다(우월적 지위의 남용)와 19조 위반에 해당한다.

회피할 수 없는 거래 상대로서 우월적 지위에 있는 주요 포털사이트가 대가 등에서 신문사에 불이익이 되도록 거래조건을 일방적으로 설정하고 있기 때문이다. 언론사의 거래 활동이 훼손되는 것은 당연하다. 특히 대형 포털은 영향력이 작은 포털에 비해 유리한 조건으로 다수 언론사의 기사를 수급하면서 경쟁상 유리하다.

언론사는 웹사이트 등의 자기 채널로 기사를 제공하는 만큼 기본적으로는 포털의 경쟁자다. 이 포털은 저가로 기사를 서비스하고, 기사는 무료라는 인식을 광범위하게 퍼뜨려 언론사의 존속 가능성을 위협하고 있다. 이는 잠재적 경쟁자를 배제하는 효과를 가질 수 있다. 이러한 행위가 공정한 경쟁을 저해할 우려를 갖는 것은 명백하다.

반론도 있다. 신문사 전체 매출에서 포털로부터 받는 대가가 차지하는 비율이 낮고, 거래 의존도가 높지 않은 만큼 우월적 지위가 아니라는 견해다. 그러나 거래 의존도에 따라 우월적 지위의 유무를 판단하는 것은 잘못이다. 언론사에 주는 지불액이 낮다는 것은 우월적 지위와 그 남용의 결과일 가능성이 있다.

규제와 진흥 사이에서 포털 시장지배력 이슈 커져

이 관점에서 종이신문의 제공 서비스와 디지털 미디어 관련 서비스를 구분해서 살피는 것이 전제가 돼야 한다. 언론사 담당자는 각 서비스마다 별도로 존재한다. 신문사 디지털 미디어 서비스의 중요성이 확대되는 흐름에서 신문사 매출 총액을 분모로 하여 거래 의존도를 계산하는 것은 정확하지 않다. 즉, 포털의 우월한 지위는 인터넷을 통한 기사 제공의 중요성을 보고 평가해야 한다.

독점금지법 위반을 밝히면 저작권법을 손대지 않고, 기사 제공에 관한 거래·협상의 룰을 바꿀 수 있다. 언론 기사 영역을 넘어 크리에이티브 산업 전체로 넓혀 참고하는 사례도 될 수 있다.

그동안 일본 공정거래위원회는 우월적 지위 남용 규제를 신중하게 운용해 왔다. 거래 조건의 적합성 여부를 판단하는 데 있어서 필요한 정보, 지식을 감안하면 ^[17] 일견 합리적이다. 하지만 저작권 분야를 중심으로 미국, 유럽의 경쟁 당국이 거래 조건의 제정에 나서고 있어 주목해야 한다.

이 흐름에서 언론사와 디지털 플랫폼 사업자 간 갈등을 공정경쟁위원회 같은 부서가 부상하는 것은 어쩌면 당연해 보인다.^[18] 규제와 진흥의 애매한 간극을 메우는 기관이기 때문이다. 공정위가 충분한 정보를 확보한다면 계약 체결 전의 교섭 과정에 주목해 남용성을 판단하거나 행동규범(code of conduct), 중재 제도 등으로 배제 조치 명령·확약 결정 등의 대응이 가능하다.

서로 다른 이해관계 가진 언론사, 포털 안 경쟁에 급급

일본의 미디어 전문가들은 정보 및 거래계약 과정의 투명성, 공정한 대가지급 의무화 등을 담는 특별법 제정도 그리고 있다. 저작권법과 독점금지법 개정, 공동 협상의 한계를 넘을 수 있을 것으로 보기 때문이다. 또 기존 법제의 보완을 병행하면서 특별법 제정에 나서는 것도 상정하고 있다.

국내에서는 크게 언론단체를 중심으로 언론사 공동포털 설립 및 대포털 공동협상 논의가 잇달았다. 한국신문협회는 2004년 회원사 관계자들을 멤버로 하는 종합포털 설립 연구팀을 가동했다. 2005년 한국온라인신문협회는 언론사의 공동 뉴스 아카이브 기능을 하는 '아쿠아 프로젝트'에 착수했다.

3년 뒤 한국신문협회는 공동 뉴스포털 추진에 본격적인 시동을 걸었다. 하지만 언론사 간 이해관계가 다른 것을 활용한 포털의 협상 전략 등으로 가시화는 되지 않았다. 올 들어 2022년 한국언론진흥재단은 '디지털 뉴스 유통 구조개선 방안' 세미나를 열고 '언론사 공동 뉴스 포털(가칭)'을 제기했다.

공동협상 흐름도 있었다. 2014년 말 한국신문협회는 대포털 공동협상 추진에 착수했지만 뜻대로 되지 못했다. 몇몇 언론사가 포털의 역제안에 넘어갔기 때문이다. 지방신문 차별이 계속되자 2018년 한국지방신문협회는 소속 매체사를 통해 포털을 압박했고, 최근 들어 조금씩 지역신문이 포털의 무대에 안착했다.

언론사 주도의 포털 규제법 접근은 미흡

한국 시장에서 디지털 플랫폼 사업자의 법적 지위는 여러 갈래로 나뉜다.^[19] 국내는 2009년 '신문 등의 진흥에 관한 법률’(이하 신문법) 개정에 따라 인터넷포털은 인터넷뉴스서비스사업자로 법적 지위를 갖게 됐다. 또 포털 뉴스 서비스로 발생하는 피해를 구제하는 수단도 언론중재법 개정으로 마련됐다.

또 저작권법 개정으로 포털은 온라인서비스제공자로 저작권 침해 책임을 제한적으로 부과받았다. 저작물 이용허락 계약 등에 관한 사항은 문화체육관광부가 공개한 ‘저작권 양도·이용허락 표준계약서’를 참고하는 정도다. 일본 언론사와 마찬가지로 저작권법은 포털과 기사 거래 계약에 나설 때 중요한 배경은 아니다. ^[20]

이런 가운데 포털사업자의 시장지배적 지위 논쟁은 격렬하게 이어졌다. 2008년 전후부터 동영상, (쇼핑)검색, 골목상권 등 인터넷 시장에서 포털의 독점적 지위 남용이 사회적 이슈로 부상하면서 뜨거운 감자가 됐다.^[21]

공정거래위원회는 2020년 네이버 쇼핑, 동영상 부문에서 시장지배적 지위남용행위 및 불공정거래행위를 들어 시정명령과 과징금을 부과했다. 뉴스 플랫폼으로서 인터넷 포털의 지배력도 여전하지만 언론단체의 이의 제기는 상대적으로 미흡하다.

권리 찾는 것 넘어 혁신 강도 끌어올려야

현재는 신문법과 ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등의 관한 법률’(이하 정보통신망법) 등을 중심으로 하는 입법 논의가 활발한 상황이다. 검색과 댓글 등 정치적으로 민감한 뉴스 연계 서비스 규제에 이어서 뉴스 배열 공정성, 아웃링크 의무화, 알고리즘 편향성 등 편집 서비스 방식이 도마 위에 오른 상태다.

올해 새 정부 출범으로 입점 심사를 둘러싸고 포털 뉴스제휴평가위원회가 가시방석인 상태다. 규제 주체와 규제 대상이 일치하지 않는 특이한 자율규제 기구에 많은 언론사의 생명이 달려 있었기에 언제든 예상할 수 있는 일이었다.

국내 언론사와 언론 단체는 일본의 현실에서 몇 가지 시사점을 얻어야 한다. 첫째, 포털의 개별 뉴스 서비스 정책에 대응하는 것 이상으로 디지털 플랫폼 사업자의 시장지배력 이슈에 주목해야 한다. 둘째, 디지털 뉴스 저작권 보호에 적극적으로 나서야 한다. 현재 국내 언론사 내부에는 저작권 관리를 담당하는 전담 부서와 인력이 없다. 저작권 관련 사업도 신탁기관 이외 뚜렷한 사례는 보이지 않는다.

셋째, 자율규제 당위론을 비껴설 필요도 있다. 그간 포털에 대한 법적 규제 논의는 포털의 시장 지배적 문제, 언론으로서 공적 책임 문제를 해결하는 것에 치중돼 왔다. 정치적 양극화가 첨예한 한국에서는 표현의 자유 및 여론 다양성 침해를 경계하는 목소리가 많았다. 그 결과 대다수 연구자들은 디지털 플랫폼 사업자의 자율규제를 지지했다. 그러나 포털의 인터넷 뉴스 서비스를 둘러싼 갈등은 해소되지 않고 심화했다.

포털 규제를 강화하는 것만으로 언론의 디지털 경쟁력이 저절로 확보되는 것은 아니다. 포털을 넘어서는 것은 정치적·경제적으로 포털을 압박하고 법률적으로 뒷받침하는 것으로 완성되지 않는다. 언론사 스스로 저널리즘 신뢰를 높이고 독자 관계를 개선하는 등 이용자와 시장 관점에서 혁신해야 한다. 디지털 플랫폼 사업자의 놀라운 기술 인프라와 마찬가지로 새로운 기술에도 눈을 떠야 한다.

폭넓은 공감을 얻는 포털 규제는 공정한 경쟁 환경을 목표로 한다. 다음은 언론사 스스로 미래 청사진을 갖고 실천해야 한다. 그렇지 않으면 포털 규제 또는 포털 활용은 실패할 수밖에 없다.